Permesso di costruire: il Consiglio di Stato sulla decadenza

La decadenza del permesso di costruire non opera con il solo decorso del termine previsto per l’inizio o l’ultimazione dei lavori: occorre un provvedimento formale dell’Amministrazione, preceduto da istruttoria e contraddittorio con l’interessato. Lo chiarisce il Consiglio di Stato, Sezione IV, con la sentenza n. 6348, pubblicata il 5 agosto 2026 (ricorso reg. n. 9917/2025), che annulla il diniego opposto dal Comune di Canosa di Puglia a un’istanza di permesso di costruire, fondata su una decadenza mai formalmente accertata.

I fatti: la concessione cimiteriale e il diniego al permesso di costruire

Nel 1991 il Comune di Canosa di Puglia aveva concesso a un privato un lotto cimiteriale in concessione novantanovennale, destinato all’inumazione o alla costruzione di un’edicola funeraria. Il disciplinare tecnico allegato al contratto, stipulato il 25 febbraio 1991, prevedeva:

«Il concessionario entro tre anni dalla data del contratto deve realizzare l’edicola funeraria. In mancanza la concessione si intende automaticamente revocata con la restituzione al concessionario del 20% della somma pagata»

Nel 1997 il concessionario presentava un progetto per l’edicola e otteneva parere favorevole del Comune, su conforme parere della Commissione edilizia (nota del 29 ottobre 1997), pur con il termine triennale ampiamente scaduto; il titolo edilizio non fu ritirato per sopraggiunti motivi familiari.

Nel dicembre 2021 il concessionario presentava una nuova istanza di permesso di costruire (prot. n. 36320 del 6 dicembre 2021) per l’edicola funeraria nel cimitero comunale, Zona XXIV, lotto n. 3. Il Comune, con nota del 27 gennaio 2022 (prot. n. 3126) recante i motivi ostativi ex art. 10-bis della legge n. 241/1990 e con provvedimento del 24 ottobre 2024, respingeva l’istanza per intervenuta decadenza della concessione ex art. 7 del disciplinare. Il TAR Puglia, Sezione II, con sentenza n. 1176/2025 respingeva il ricorso, ritenuta automaticamente cessata l’efficacia della concessione.

Decadenza e revoca: due istituti distinti

Il Consiglio di Stato ritiene infondata la motivazione del diniego, fondata su presupposti giuridici erronei. Indipendentemente dal nomen iuris impiegato nel disciplinare, l’istituto in rilievo è la decadenza, non la revoca. La revoca, ex art. 21-quinquies della legge n. 241/1990, è il provvedimento con cui l’amministrazione elimina un proprio precedente atto legittimo per ragioni sopravvenute di interesse pubblico: richiede avvio del procedimento (art. 7 della stessa legge), partecipazione dell’interessato, istruttoria e motivazione adeguata, e produce effetti ex nunc.

La decadenza non trova invece disciplina espressa nella legge generale sul procedimento amministrativo: la sua fonte è una specifica previsione di legge, il titolo concessorio o il regolamento che disciplina il rapporto. Consegue all’inadempimento di un obbligo, alla perdita di un requisito, al mancato esercizio del diritto entro un termine o alla violazione di condizioni essenziali del rapporto; è di regola un provvedimento vincolato, con effetti ex tunc.

Il decorso del termine non basta

Anche quando ha natura vincolata, la decadenza richiede accertamento dei fatti e dei presupposti, partecipazione dell’interessato e provvedimento espresso. L’atto è dichiarativo di un effetto previsto dalla legge o dal titolo concessorio e va adottato in contraddittorio con il privato, per assicurare la certezza dei rapporti giuridici.

Per il permesso di costruire la Sezione IV conferma il principio già affermato: l’effetto decadenziale per inerzia oltre il termine massimo per l’inizio dei lavori, pur discendente direttamente dalla legge, richiede un provvedimento comunale a effetti dichiarativi, per verificare che il termine sia effettivamente spirato e che non ricorrano cause di forza maggiore giustificanti sospensione o proroga (Consiglio di Stato, sez. IV, 6 giugno 2025, n. 4933; 30 ottobre 2024, n. 8672). La perdita di efficacia del titolo edilizio per mancato inizio o ultimazione dei lavori va accertata e dichiarata con provvedimento formale del competente organo comunale, previa istruttoria e contraddittorio; si tratta di un atto dichiarativo e vincolato e, in assenza, il titolo deve considerarsi vigente (Consiglio di Stato, sez. IV, 29 marzo 2024, n. 2963).

L’Adunanza Plenaria n. 18/2020 definisce la decadenza come vicenda pubblicistica estintiva, ex tunc o in alcuni casi ex nunc, di una posizione di vantaggio, distinta dall’autotutela per l’espressa previsione legislativa, per la tipologia del vizio e per il carattere vincolato del potere una volta accertati i presupposti. Restano salvi i casi eccezionali in cui l’effetto derivi direttamente dalla legge in termini assolutamente automatici e non residui alcun margine di accertamento.

Prima della dichiarazione, l’istruttoria deve consentire di accertare:

• l’effettiva scadenza del termine;
• la corretta individuazione dei presupposti di legge;
• l’eventuale esistenza di cause di sospensione;
• la presenza di motivi di forza maggiore che possano giustificare una proroga dei termini.

Nel caso concreto, un termine non perentorio

La declaratoria si rivela particolarmente necessaria per tre elementi: il titolo concedeva l’area anche come campo di inumazione, senza alcun termine a riguardo; il parere favorevole del 1997 era stato espresso quando il termine triennale era ampiamente scaduto; il 20% del corrispettivo versato non risulta restituito, come previsto dal disciplinare. Il Collegio ne ricava che il termine triennale non aveva natura perentoria e che comunque occorreva un provvedimento espresso di decadenza, da adottarsi in contraddittorio con il privato.

Silenzio assenso escluso

L’appellante sosteneva in via principale che, in presenza del preavviso di rigetto, l’art. 20 del d.P.R. n. 380/2001 imponeva la conclusione del procedimento nel termine complessivo di 100 giorni, con formazione del permesso per silenzio assenso e inefficacia del diniego ex art. 2, comma 8-bis, della legge n. 241/1990.

Il Collegio esclude la formazione del titolo per silentium: essa presuppone che l’istanza fosse astrattamente procedibile ai sensi dell’art. 11 del d.P.R. n. 380/2001. L’Amministrazione non ha espletato alcun esame della domanda, fermandosi all’erroneo presupposto di una decadenza mai accertata con atto formale: manca ogni accertamento sulla idoneità, strutturale e giuridica, dell’istanza. Richiamando la sentenza n. 1878 del 9 marzo 2026 della stessa Sezione, la inconfigurabilità strutturale e quella giuridica della domanda segnano i limiti insuperabili al silenzio assenso. Né l’accertamento può essere demandato al giudice, atteso che l’art. 34, comma 2, c.p.a. stabilisce: «In nessun caso il giudice può pronunciare con riferimento a poteri amministrativi non ancora esercitati».

Cosa comporta per i professionisti

Il permesso di costruire mantiene la propria efficacia fino a quando l’Amministrazione competente non abbia formalmente accertato e dichiarato la decadenza mediante provvedimento espresso. La perdita di efficacia non è automatica: deve essere preceduta da attività istruttoria completa e da adeguato contraddittorio, a tutela dei principi di legalità, trasparenza e partecipazione amministrativa. Il contraddittorio consente al titolare del titolo di rappresentare le circostanze che hanno impedito l’avvio o la conclusione dell’intervento nei tempi previsti.

Per chi gestisce interventi edilizi restano centrali tre adempimenti: monitorare i termini di validità del titolo, documentare puntualmente le circostanze impeditive, richiedere tempestivamente le proroghe quando ne ricorrano i presupposti.

Sul piano dispositivo, il Consiglio di Stato accoglie l’appello in relazione al secondo motivo di gravame, annulla i provvedimenti gravati facendo salvi i successivi provvedimenti dell’amministrazione e compensa le spese del doppio grado di giudizio, data la peculiarità della fattispecie.